Совет Народного Хурала Республики Бурятия, состоявшийся 17 сентября рассмотрел исполнение постановления Совета НХ от 21 марта 2013 года о ходе реализации Закона РБ "Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия". Рассматривался вопрос об эффективности деятельности исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, возглавляемого руководителем администрации, назначенным по контракту, или сити-менеджером.
Три модели выборов
Введение должности сити-менеджера было предусмотрено еще в 2003 году федеральным законом №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". В феврале 2015 года президент РФ подписал закон, вносящий поправки в ФЗ-131, касающиеся изменения способов избрания глав муниципальных образований. На настоящий момент таких способов насчитывается три.
Во-первых, глава избирается на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах. При данном способе избрания глава муниципального образования может либо входить в состав представительного органа и быть его председателем, либо возглавить местную администрацию. Во втором случае глава избирается представительным органом муниципального образования из своего состава. В этом случае избранный депутатами глава может либо остаться в составе представительного органа и возглавлять его (быть председателем Думы), а местную администрацию тогда возглавит "сити-менеджер", либо возглавить местную администрацию, но его полномочия как депутата будут прекращены. В третьем случае глава избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатур, представленных по результатам конкурса, и становится главой местной администрации. Соответственно, председатель представительного органа избирается по общим правилам из состава представительного органа.
Третья модель избрания главы МО представительным органом из числа кандидатов, представленных по результатам конкурса, на взгляд российских парламентариев представляется более предпочтительной. Идеология законодателя в данном случае заключается в усилении роли представительного органа на территории. При этом должна возрасти и ответственность депутатов за принимаемые ими решения. Есть здесь и прагматический расчет: зачем тратить бюджетные деньги на выборы, когда их можно направить на развитие территории? С этой точки зрения такая модель выборов главы будет экономически более целесообразной. Но надо иметь в виду, что органы государственной власти республики, согласно этой модели получают право принимать участие в формировании списка кандидатов для участия в конкурсе на должность главы.
На самом деле основным отличием является различность их статусов. Так, сити-менеджер состоит на муниципальной службе и является муниципальным служащим соответствующего муниципального образования, в то время как глава МО – глава местной администрации является выборным должностным лицом местного самоуправления. С сити-менеджером заключается контракт, который со стороны работодателя подписывает глава муниципального образования – председатель представительного органа. С главой муниципального образования – главой местной администрации никакой договор или контракт не заключается. При этом глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению соответствующего муниципального образования и представительному органу МО, а сити-менеджер подконтролен только представительному органу.
Сити-менеджеры: за и против
Совет НХ отметил, что практика работы исполнительных органов муниципальных образований, возглавляемых руководителем администрации, назначаемым по контракту, в Республике Бурятия, как, впрочем, и во всей России, не очень востребована.
Докладывая Совету Хурала о выполнении рекомендаций, Леонид Мотошкин, начальник отдела по реформированию местного самоуправления и организации муниципальной службы администрации Главы республики, сообщил, что из более чем 40 регионов России, принявших законы о выборе глав из депутатов МО, не изменили своего решения только 23. В 37 регионах принята методика избрания глав районов по конкурсу, при этом избранный глава возглавляет местную администрацию. В 18 регионах практикуются прямые всенародные выборы главы, который и возглавляет администрацию. И лишь в 4 субъектах на главу МО возлагаются полномочия председателя представительного органа.
- Анализ применения модели найма сити-менеджера позволяет сделать вывод, что ее эффективность зависит от активности депутатского корпуса и четкого разграничения полномочий между представительной и исполнительной властью, - отметил Л. Мотошкин. - В то же время рейтинг главы МО прямо влияет на оценку администрации. Там, где рейтинг глав МО низок, невысока и оценка работы сити-менеджеров и деятельности администраций МО.
Практика найма сити-менеджеров в Бурятии началась в 2008 году и имела как положительный, так и отрицательный результат. Длительное время данная модель управления применяется в Курумканском и Муйском районах республики, в то же время Прибайкальский, Тарбагатайский и Селенгинский районы отказались от ее использования.
Участвовавший в работе Совета мэр Улан-Удэ Александр Голков рассказал, что в Улан-Удэ модель найма сити-менеджера используется с 2012 года и зарекомендовала себя с положительной стороны. Он напомнил, что представительные органы муниципального образования наделены собственными полномочиями в решении вопросов местного значения.
- На местную администрацию возложена разработка и реализация перспективных планов и стратегии развития муниципального образования, непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Их исполнение не должно и не может зависеть от политических и избирательных задач конкретного человека, - сказал Александр Голков. - Кроме того для обеспечения достаточно качественного и комфортного уровня жизни населения руководитель должен обладать достаточным опытом и знанием городского хозяйства и управления.
По словам Александра Голкова, согласно Уставу городского округа "город Улан-Удэ" глава МО избирается из состава депутатов городского Совета, а руководитель администрации назначается по контракту. Применение такой модели управления МО позволяет выстроить взвешенную систему сдержек и противовесов, согласно которой и мэр и руководитель администрации реализуют свои полномочия, подотчетные Улан-Удэнскому Совету народных депутатов. При этом законодательством и Уставом города Улан-Удэ установлено четкое разграничение между органами местного самоуправления.
Противоположный взгляд на проблему сити-менеджеров высказал глава муниципального образования Гусиноозерск Селенгинского района Александр Балдаков. Он рассказал, что практика найма сити-менеджеров использовалась в МО в течение пяти лет.
- Основная причина, почему мы отказались – это мнение населения, которое связывало исполнение бюджета с главой муниципального образования, а не с главой администрации. В то же время просматривалось дублирование функций. К тому же республиканские власти больше контактируют с главой муниципального района, - рассказал Александр Балдаков. - Учитывая мнение жителей, районный совет в прошлом году принял решение отказаться от этой схемы и вернуться к прямым выборам.
Прямые выборы
Член фракции "Единой России" депутат Александр Стопичев, председатель комитета НХ по социальной политике, отметил, что с самого начала реализации принципов местного самоуправления использовалась модель прямых выборов главы района и главы администрации в одном лице. Затем в законодательство вносились изменения, в одних районах использовалась одна модель, в других – другая. Он добавил, что считает сити-менеджеров неэффективной формой управления.
- Районы, которые принимали другую модель, долго с ней не жили и возвращались к первоначальной схеме. Мы все время наступаем на одни и те же грабли. Я считаю, лучшая модель – выборный глава и руководитель администрации в одном лице, - добавил Александр Стопичев. - У избранного из депутатов главы ответственность все равно будет ниже.
Его поддержала руководитель фракции КПРФ в Народном Хурале Екатерина Цыренова.
- Весь опыт управления показывает, что человек избранный – это одно, человек, которого райсовет назначает, это другое. Нужно обязательно вернуться к прямым выборам, - сказала Екатерина Цыренова. – Руководить администрацией может и заместитель главы.
По словам Е. Цыреновой, в связи с тем, что в бюджете отсутствуют деньги, вновь избранные главы оказываются совершенно не подготовленными к работе. Она напомнила, что в начале 2000-х годов был период, когда глав действительно обучали в сельхозакадемии и БГУ. Сейчас этого нет, но в бюджете обязательно нужно предусмотреть средства для для того, чтобы подготовить этих людей к управленческой деятельности.
